LA DECENTRALISATION EN RDC: Bilan de 16 ans après son lancement

Conférence donnée ce 28 avril 2022  à la place mythique YMCA à l’occasion de la commémoration du 45è anniversaire de la mort d’Edmond NZEZA NLANDU, fondateur de l’ABAKO et de  la signature de la Charte du Cartel des Partis politiques et associations culturelles fédéralistes de la RDC « CARPAFED »

Introduction

La décentralisation constitue un mode nouveau d’organisation et de gestion par lequel l’Etat transfère  les pouvoirs de décision, les compétences administratives, les responsabilités et les ressources aux provinces et aux Entités territoriales décentralisées « ETD » (Ville, commune, secteur et chefferie) qui sont dotées d’une personnalité juridique distincte de la sienne. Mon intervention de ce jour se focalisera sur deux points importants, à savoir :1) les piliers de la décentralisation congolaise et 2) le constat enregistré seize ans après son lancement.

Cependant, avant de les développer qu’il me soit permis de jeter un regard rétrospectif relatif à la thématique centrale de ladite intervention qui est « la décentralisation en RDC ».

En République démocratique du Congo, après plusieurs décennies des guerres civiles, des conflits et d’une partition de fait du pays (avec comme conséquence le pillage systématique des ses ressources naturelles  et  l’effondrement total de son tissu économique) ainsi qu’après plusieurs décennies de  gestion chaotique et catastrophique due à la centralisation à outrance de tous les pouvoirs à Kinshasa, la Constitution post conflit du 18 février 2006 a levé une option claire sur  la décentralisation dans l’organisation des institutions.

Déjà, au Dialogue inter congolais, la décentralisation s’est imposée comme  meilleur moyen de résoudre les effets conjugués de deux guerres connues en 1997 et 1998 ( la guerre de rébellion pour les uns et de libération pour les autres ainsi que  la guerre d’agression) afin d’améliorer la gouvernance du pays (en rapprochant les gouvernants des gouvernés) et le niveau de vie de la population (par un partage équitable et consensuel des ressources) tout en préservant la paix, la réconciliation nationale et l’unité du pays. Comme on peut le constater, la Décentralisation, en tant que telle, se situe à la recherche d’un nouvel équilibre  et d’un consensus national.

1. Les piliers de la décentralisation congolaise

La décentralisation congolaise repose sur deux principaux piliers, à savoir : le consensus politique et le partage des compétences entre l’Etat et les provinces.

1. Le consensus politique 

L’enjeu central est le régionalisme politique. Celui-ci contribue au partage et à l’équilibre sociologique du pouvoir, d’une part, et crée  des centres d’impulsion et de développement à la base, d’autre part.

L‘ajustement consiste à la création des nouvelles provinces pour refonder et consolider l’Etat, non pas à partir du sommet, mais de ses bases. Celles-ci se trouvent être les provinces et les Entités territoriales décentralisées « ETD » qui lui sont subordonnées.

Il faut dire qu’avec la Décentralisation, la structuration territoriale du pays comprend 2 niveaux (la province et les ETD), 2 échelons d’exercice du pouvoir d’Etat (le pouvoir central et la province) ainsi que 3 centres de décisions autonomes  (le pouvoir central à Kinshasa, les provinces et les ETD). Au lieu d’un seul centre de décision basé à Kinshasa, la Constitution crée 2 autres centres, celui des institutions provinciales situé dans le chef-lieu des provinces et celui des ETD.  Pareille formule, pensait-on, permettrait de faire l’économie des conflits inutiles  pouvant naître de certaines attentes  et spécificités locales non satisfaites.

Disons un mot sur les deux derniers centres de décision, c’est-à-dire sur les provinces et les ETD.

1. La province

La province est une composante  politique et administrative dotée d’une personnalité juridique et gérée par les organes locaux élus. Elle comprend un organe délibérant (L’Assemblée provinciale) et un organe exécutif (Le gouvernement provincial):

a) L’Assemblée provinciale

Celle-ci est élue au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans. Un dixième de ses membres peut être coopté. Elle légifère par des édits dans le domaine des compétences exclusives à la province et contrôle le gouvernement provincial ainsi que les services publics provinciaux et locaux. Sur des matières concurrentes, tout édit incompatible avec les lois et règlements nationaux est nul.

b) Le gouvernement provincial

Le Gouvernement provincial est dirigé  par le Gouverneur de province.  Celui-ci :

– est élu par des Députés provinciaux et investi par le Président de la République dans un délai de 15 jours.

– représente le Gouvernement central en province et dans les matières relevant de la compétence exclusive du gouvernement central (sauvegarde de l’intérêt national, respect des lois et règlements, veille à la sécurité et l’ordre public etc.). A ce titre, tous les services publics nationaux en province sont placés sous son autorité. Il est l’autorité administrative déconcentrée et, dans ce cas, soumise au pouvoir hiérarchique. IL répond de ses actes devant le Gouvernement central.

– est le Chef de l’exécutif provincial dont il est membre et il a l’autorité sur les ETD. En tant que Chef de l’exécutif, Il nomme et repartit les compétences entre les ministres ; il  organise et assure le fonctionnement du Gouvernement provincial et de l’administration provinciale. Son Gouvernement n’est investi qu’après approbation de son programme par l’Assemblée provinciale.

– représente la Province en justice et auprès des tiers.

La Décentralisation congolaise navigue entre maintien de la tutelle du Gouvernement central et la reconnaissance de la libre administration des provinces. Le Gouverneur est revêtu de 2 types de compétences devant 2 institutions différentes,  à savoir : 

– Les compétences exclusives de la province dont il répond devant l’Assemblée Provinciale.

– Les compétences exclusives du Gouvernement central dont il répond devant le Gouvernement central.

L’ambigüité est évidente en matière de contrôle et de sanction. Il y a confusion, d’une part, entre le Gouverneur défini comme membre de l’exécutif provincial et, d’autre part, Gouverneur comme « agent administratif » sous-tutelle du Gouvernement central tout en étant redevable devant l’Assemblée Provinciale. Le Gouverneur a l’autorité à la fois sur les Entités décentralisées et sur les Entités déconcentrées.

1. Les ETD

Les ETD jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.

1.2 Le partage des compétences :

Les articles 201 à 204 de la Constitution fixent les principales compétences de l’Etat et des provinces selon 3 principes. Pour les Provinces, il s’agit des compétences exclusives (qui sont au nombre de 29) et concurrentes (au nombre de 25). Il faut, d’ores et déjà, souligner le caractère limitatif des compétences dans les articles 202  à 204. A qui appartiendraient les compétences des matières non prévues expressément ?

Pour faire face aux obligations transférées, Le Gouvernement central alloue aux provinces  40% de la part des recettes à caractère national. Elles sont retenues à la source  et  versées automatiquement dans le compte de la province par la Banque centrale. Malheureusement, cette disposition constitutionnelle n’est toujours pas appliquée. La substitution de la retenue à la source par la rétrocession viole la Constitution et pose un problème de la régularité qui handicape le bon fonctionnement des Provinces et ETD.

Les 40% alloués aux provinces donnent l’illusion que celles-ci disposent des ressources importantes,  alors qu’en réalité,  il n’est pas acquis que ce pourcentage soit suffisant pour assurer le respect effectif des obligations transférées qui comptent un grand nombre de fonctionnaires et le plus souvent impayés.

Les ressources propres des provinces sont très faibles. Il est difficile d’élaborer un budget ou d’exécuter correctement un programme. Et pour cause. L’essentiel des ressources dépendent de rétrocession effective du gouvernement central. Or, celles-ci sont dérisoires et aléatoires et dépendent de la situation de la trésorerie du pays. La province elle-même est caractérisée par une incapacité chronique à mobiliser et à collecter les recettes, conséquence de la fragilité de l’Etat central qui ne dispose pas lui-même des capacités nécessaires.

Il est créé une  Caisse Nationale de Péréquation qui représente 10% des recettes à caractère national pour financer les projets et programme d’investissement public en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les Provinces, d’une part, et entre  les ETD, d’autre part. Cette caisse  fonctionne depuis janvier 2020.

2. Constat général seize ans après le lancement de la Décentralisation.

Seize ans après son lancement, le processus de la Décentralisation semble stagner aussi bien au niveau de la gouvernance  centrale, provinciale qu’à celle des ETD qui constituent les 3 centres de décisions autonomes.  En réalité, on assiste à un courant centripète qui tend à isoler et à vider de leurs compétences les deux autres paliers de la gouvernance décentralisée et de régionalisme politique en violation de l’article 220 de la Constitution qui interdit la réduction des prérogatives des Provinces et des ETD.

Tant que les élections urbaines, municipales et locales ne seront pas organisées, la politique de la Décentralisation reste au niveau théorique par rapport à ses trois objectifs, à savoir : la promotion de la Démocratie pour amener le peuple à prendre son destin en main, le Développement et la lutte contre la Pauvreté. Le projet de loi des Finances pour l’exercice 2020 avait aligné un montant de l’ordre de 220 milliards de fc en vue de financer l’organisation des élections urbaines, municipales et locales, afin de boucler pour la première fois tout le cycle électoral et aider les entités de base de se doter des animateurs élus conformément à la Constitution. Nous attendons les explications de l’exécutif national sur les raisons pour lesquelles ces élections n’ont pas été organisées.

Seize ans après le lancement de la Décentralisation, le constat général est caractérisé par :

1. L’absence de volonté politique et d’appropriation nationale de la Décentralisation et du processus de sa mise en œuvre. Cela sous-entend :
2. L’absence d’implication effective de la part de hautes instances politiques nationales : pilotage peu maîtrisé, d’où retard dans la mise en œuvre de la Décentralisation.
3. L’absence des stratégies de désengagement de la part du Gouvernement Central : tergiversations, dysfonctionnements. Certains membres du Pouvoir central continuent à se comporter comme si les compétences n’étaient pas transférées aux Provinces et aux ETD.  Aux niveaux des Provinces et ETD, certains dirigeants abusent du transfert des compétences.
4. Le transfert des compétences et des ressources demeure encore très partiel et inexistence des mesures d’application clarifiant les compétences concurrentes entre l’Etat et les Provinces (art. 203)
5. La mise en place des fonctions publiques provinciales demeure encore un leurre bien que la loi organique fixant l’organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des Provinces et des ETD a été adoptée et promulguée depuis 2016. Les ETD ne sont toujours pas dirigées par les organes locaux issus des élections.
6. La dilution du Ministère sectoriel de la Décentralisation dans le Ministère de  l’intérieur  lors du dernier remaniement. A ce propos, il faut souligner que ce Ministère n’était plus membre du bureau de la Conférence des Gouverneurs des Provinces (CGP). A cela s’ajoutent la  tenue irrégulière de la CGP, des réunions interministérielles de pilotage, de Coordination et de suivi de la Mise en Œuvre de la Décentralisation  (CIPCSD).
7. L’absence du Conseil Provincial de Décentralisation et à la non implantation de la Cellule Technique d’Appui à la Décentralisation (CTAD) en provinces.

Il  y a aussi lieu de noter que le dispositif légal de la décentralisation demeure inachevé à ce jour. 21 lois au total ont été adoptées au niveau du Parlement pour la mise en œuvre de la Décentralisation.  Cependant, toutes les mesures réglementaires d’applications tardent à venir.

• Le financement insuffisant de la Décentralisation

Cela s’explique par :

• L’absence d’un budget consistant   affecté au financement des opérations de Décentralisation. Le Budget  alloué à la Décentralisation n’est jamais allé au-delà de 2% du budget national dans presque toutes les lois des finances.
• Le non-respect des dispositions légales relatives aux 40% des recettes à caractère national allouées aux Provinces qui doivent être retenues à la source et non rétrocédées.
• L’inexistence des Edits définissant la clef de répartition des recettes d’intérêt commun entre les Provinces et les ETD.
• Une faible mobilisation des recettes propres des Provinces et des ETD. Il n’y a pas de progrès remarquables malgré un grand nombre des taxes, impôts et redevances à leur disposition.
• Les effets de la caisse nationale de péréquation lancée depuis janvier 2020, dans une vision d’équilibre provincial, ne sont pas visibles. Le rapport annuel qui doit être fait au début de chaque année sur les entités bénéficiaires et les modalités de la répartition de fond n’est pas encore disponible.
• L’absence, à travers la législation sur la Décentralisation, d’un fond spécial  d’investissement qui serait chargé de drainer l’ensemble des contributions internes et externes en vue de financer de nombreuses et diverses dépenses nécessitées par la multitude des programmes et des activités de processus de mise en œuvre de la Décentralisation qui pourra s’étaler sur plusieurs décennies. Des structures doivent être créées (fond spécial) pour avoir d’autres possibilités de financement de développement au niveau local.

• L’autoritarisme et la  tendance pour le pouvoir central de vider les prérogatives des provinces

Un autre élément constaté au cours de ces seize ans après le lancement de la Décentralisation est l’autoritarisme et la  tendance pour le pouvoir central de vider les provinces de toutes leurs prérogatives, notamment :

• en les privant des ressources nécessaires pour les actions dedéveloppement,               les contributions financières  ont un caractère aléatoire et dérisoire;
• en les soumettant à une nouvelle tutelle du Ministère de l’intérieur.
• A cela s’ajoutent la politisation, la clientélisation, l’instrumentalisation des institutions provinciales et la  privatisation des gouvernements provinciaux.

C’est cela qui a fait dire à KABASUBABU (écrivain, libre penseur et ancien gouverneur de la province du Kasaï occidental) que la Décentralisation est féodalisée du fait qu’elle est exploitée à tous les niveaux par les politiciens avides de prédation. Elle finit par être pervertie en un facteur de sous-développement. Donc, pour ce libre penseur, les Gouverneurs des provinces sont pour la plupart vassalisés, féodalisés par des prédateurs de tout bord et ne sont plus au service de la population et de la nation. Ces contraintes soulèvent la problématique générale de l’apprentissage du régionalisme politique consacré par la Constitution.

4. Les déficits graves de capacités et d’appropriation dans les chefs des acteurs provinciaux (Députés provinciaux, Gouverneurs et Ministres provinciaux). Ces déficits constatés ont pour cause : la faible culture de la Décentralisation due à la méconnaissance criante en matière de la gouvernance décentralisée et de  redevabilité, la connaissance insuffisante des textes légaux et réglementaires, le renforcement des capacités insuffisant et irrégulier à cause de l’absence d’une stratégie nationale de renforcement des capacités des acteurs clefs impliqués dans le processus de la mise en œuvre de la Décentralisation, l’inexistence des Institutions de formation et structures chargées de renforcement de capacités, ainsi que l’instabilité des Assemblées provinciales et celle des gouverneurs ; les conflits fréquents opposant les pouvoirs exécutifs et législatifs dans les provinces.

Conclusion

Seize ans après le lancement de la Décentralisation, il faut dire et admettre que le constat est amer : ce processus peine à s’imposer. Pour y remédier, il nous faut poser de vrais diagnostics pour conjurer les pesanteurs qui nous caractérisent. L’ordre constitutionnel post-conflit du 18 février qui a tenté  vainement de concilier les deux grandes visions qui structurent le débat institutionnel dans notre pays, depuis la publication en 1956 du Manifeste de la Conscience Africaine, sous le leadership de l`Abbé Joseph Albert MALULA, prônant le centralisme et le Contre Manifeste de l’ABAKO, sous le leadership de Joseph KASA VUBU, prônant le Fédéralisme, demeure malheureusement un compromis précaire.

Seize ans après son lancement, un seul constat se dégage : la Décentralisation a échoué. Les oligarchies politiques très peu intéressées au développement de ce pays ont pris le dessus, à la fois au centre à Kinshasa et à la périphérie aux Provinces et aux ETD. Les options levées dans la Constitution, constamment  et massivement violées et violentées sans état d’âme, et à la grande indifférence du souverain primaire, n’ont jamais été intégralement appliquées. La Constitution étant la loi des lois et la clef de voûte de l’architecture juridique de l’Etat,  ne devrait souffrir d’aucune fraude, si bénigne soit elle. C’est la seule condition de son acceptation et de  sa stabilité.

Au-delà de ce qui précède, le fait que notre pays continue de connaître des crises sans fin, démontre à suffisance qu’il n’y a pas bien souvent d’accord sur les héritages à conserver. Une nation forte ne peut être construite qu’autour d’un consensus relativement solide basé sur certaines valeurs fondamentales et fondatrices ou sur des questions majeures qui ne sont pas remises en cause et qui expriment la solidité du système tout en acceptant la possibilité de certaines dissensions sur le reste.

En tout cas, chaque fois que le peuple congolais a été interrogé, il a opté sans équivoque sur le Fédéralisme. La constitution de Luluabourg élaborée par une Constituante en 1964 et adoptée massivement au referendum populaire, s’était inscrite dans la dynamique de restructuration fédérale du pays. Malheureusement le coup d’Etat militaire de 1965 réalisé par le Général MOBUTU écourta le bénéfice escompté. La Conférence Nationale Souveraine qui demeure, dans ce pays,  la référence politique centrale a levé l’option pour le fédéralisme dans l’organisation du pouvoir d’Etat. Encore une fois, la mise en œuvre de l’ordre constitutionnel voulu par les Congolais a été ajournée à la grande frustration de notre peuple. La Décentralisation elle-même conçue  comme antichambre du fédéralisme n’était qu’une étape intermédiaire pour nous placer sur l’orbite fédéraliste.

De plus, les tentatives de refondation violente par des armes et la marche à contre courant des aspirations de notre peuple,  ont conduit souvent aux impasses qui   hypothèquent gravement le décollage économique de notre pays. La véritable chance de survie pour le Congo demeure le fédéralisme. Ce système repose sur  la confiance en nous même, en notre propre génie créateur, nous permettant ainsi de refonder notre destin dans l’éthique, l’unité nationale, l’autonomie réelle et la foi en l’avenir. Le fédéralisme offrira un cadre rationnel et cohérent de contrôle territorial, de démocratie et d’impulsion du  développement économique de ce  pays pluricommunautaire aux dimensions continentales. Tout en préservant l’unité du pays au sommet, le fédéralisme s’avère la seule forme d’Etat susceptible de préserver les diversités identitaires et culturelles à la base. Le Congo , notre pays, a autant besoin de son unité que de sa diversité. Les Congolais ont démontré à plusieurs reprises leur capacité et leur farouche détermination à conserver l’unité de leur pays.  

Nous lançons un vibrant appel au Président Félix Antoine TSHISEKEDI TSHILOMBO, fédéraliste devant l’Eternel  et détenteur du pouvoir civil conquis démocratiquement après celui du Président Joseph KASA VUBU afin qu’il s’engage résolument et fermement pour la réhabilitation de la Constitution de Luluabourg injustement abrogée par un coup d’Etat militaire, étant donné que le peuple s’était largement exprimé à plusieurs reprises pour le fédéralisme et/ou pour l’ouverture d’un large débat national sur la refondation fédérale de notre pays avant la fin de son mandat afin de sauver notre pays du naufrage.

Je vous remercie

Pierre Anatole MATUSILA   Président Général de l’ABAKO